[2018年]第 776 号[社会事业 类]
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提案者 |
李虎群 |
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提案类别 |
大类：社会事业 |
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本人撰写 |
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案 由： |
人民调解参与信访矛盾化解的建议 |
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建议小组意见 |
拟请陕西省司法厅,陕西省政法委办理。 |
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负责人： 年 月日 |
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大会秘书处 议案建议组意见 |
同意 |
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负责人： 年 月日 |
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大会秘书处交办意见 |
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负责人： 年 月 日 |
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联名提案人信息
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人民调解参与信访矛盾化解的建议
内容：
人民调解，是我国独创的化解矛盾的非诉讼纠纷解决方式，作为一项具有中国特色的重要法律制度，近年来在解决矛盾纠纷和维护社会稳定中发挥了极大的作用。在近期全国各地大力推进人民调解参与化解信访矛盾纠纷工作，民革陕西省社会与法制委员会对铜川市2018年8月17日进行调研，通过这次调研可见各级党委、政府已把人民调解参与化解信访矛盾纠纷工作摆在重中之重的位置，为了进一步发挥人民调解化解社会矛盾纠纷的作用，明确“人民调解参与信访工作”工作要求，切实将人民调解参与信访工作落到实处。建议：省司法厅、省委政法委要对于人民调解参与信访矛盾纠纷化解试点工作要给予高度重视和大力推行；一、要深入学习，统一思想认识，提高政治站位，扎实抓好贯彻落实；二、想方设法解决场所、经费、人员等困难问题，按节点、高标准推进和落实好试点工作；三、借鉴其他发达的省份地区，化解矛盾纠纷的经验做法，紧密结合自身实际，创新举措抓好工作落实。为了更好的发挥人民调解参与信访矛盾纠纷化解的重要作用，并建立覆盖全省的调解网络，以处理好社会热点矛盾纠纷为抓手，建立“大调解”的工作模式。其具体做法是：一、建议建立矛盾纠纷排查工作机制，对纠纷解决资源进行全面整合，在各市、区、县打造调处中心，提升行业性、专业性调解工作水平。二、通过宣传《人民调解法》，实行人民调解“以奖代补”政策，用公证增强人民调解协议执行力等措施加强对人民调解工作的保障。鉴于人民调解工作在日常的执行过程中还存在组织功能弱化、行政机关过度干预、人民调解员素质参差不齐人才流失严重、司法行政机关和法院对人民调解工作指导不到位、调解程序不够规范、人民调解协议效力弱、司法确认机制不畅等诸多问题。因此，必须实行政府向社会力量购买人民调解服务、成立行业自律组织人民调解委员协会、提升人民调解员素质；各职能部门积极完善对人民调解工作的指导和监督机制、提高司法确认比例、加强宣传和保障力度，实现省、市、县各级人民调解委员协会全覆盖。
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承办单位复函 |
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陕西省司法厅复函 (复函日期：2018-12-07) |
类别：A
签发人：丁小军
陕司函〔2018〕256号
陕 西 省 司 法 厅
对省十二届政协一次会议第776号
提案的答复函
李虎群委员：
您好！
您提出的《人民调解参与信访矛盾化解的建议提案》（第776号）收悉。现答复如下：
一、关于明确“人民调解参与信访工作”工作要求的问题的答复
省委政法委、省司法厅历来高度重视人民调解工作，为贯彻落实司法部“坚持发展‘枫桥经验’实现矛盾不上交”试点工作推进会议精神，探索人民调解参与化解信访矛盾的有效途径，7月11日，省委政法委和省司法厅联合召开了全省人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作电视电话会议，会上下发了省委政法委、省司法厅、省信访局联合制定的《陕西省人民条解参与信访矛盾纠纷化解工作实施意见》，时任省委常委、政法委书记杜航伟同志出席会议并作重要讲话，省委政法委委员、省司法厅党组书记、厅长王永明主持会议并宣读了《人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作实施意见》，省政府副秘书长、省信访局局长陈俊锋讲话；宝鸡、延安、商洛三个试点地市司法局长作了表态发言。会后，省厅基层处迅速成立抓落实工作专班，建立试点工作微信群，深入各试点地市调研督办工作进度。同时，还召开了全省人民调解参与信访矛盾纠纷化解推进会，试点工作在全省全面铺开。截止今年10月底，全省共在各级信访中心建立人民调解窗口及工作室78个，受理信访案件2150件，成功化解2085件，成功率达97%，试点工作取得初步成效。
（一）关于深入学习，统一思想认识，提高政治站位的问题。一直以来，省司法厅都把深入学习、统一思想认识、提高政治站位作为做好人民调解工作的首要标准。在省委政法委、省司法厅等六部门联合下发的《贯彻落实中央政法委等六部委<关于加强人民调解员队伍建设的意见>的实施意见》（陕司发[2018]1号）、陕西省司法厅下发的《关于进一步加强人民调解规范化建设的意见》（陕司发[2018]3号）、省委政法委、省司法厅、省信访局联合下发的《陕西省人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作实施意见》（陕司通[2018]90号）中均就深入学习、统一思想认识、提高政治站位的问题提出了明确要求。
（二）关于想方设法解决场所、经费、人员等困难的问题。为做好我省人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作，省司法厅印发的《陕西省人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作实施意见》（下称《意见》）对场所、经费、人员问题作出明确要求。《意见》要求在市地、县区两级层面推进“信访矛盾纠纷调处中心”或“信访矛盾纠纷人民调解委员会”建设，并在信访部门设立“派驻人民调解工作室”；在乡镇（街道）依托司法所、公共法律服务工作站和人民调解委员会建立调访办公室；在村（居）依托人民调解委员会和公共法律服务工作室建立调访室；在村民小组选聘党（团）员和积极分子担任调访信息员。在行业性、专业性人民调解组织中设立“信访事项绿色通道”。企业事业单位人民调解委员会根据需要设立调访室。《意见》要求，整合资源，聚集司法行政所有法律服务力量多元化解信访矛盾纠纷。以人民调解为统领，整合律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等法律服务资源，发挥大调解中心、信访法律服务中心、法律诊所、个人调解室等组织的作用，形成化解信访矛盾工作合力。充分发挥律师、法律工作者在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势和实践优势，对纠纷事实、法律依据和纠纷结果进行评估和提出纠纷化解途径的建议，评估意见可以作为调解的参考依据；也可以为单方当事人辅助或者代理其参与调解。公证机构对于当事人有争议的、适合调解的事项，也可以进行调解。《意见》要求，各地市应按照中央政法委等六部委联合印发的《加强人民调解员队伍建设的意见》和我省《实施意见》《陕西省人民调解员管理服务办法》及相关文件精神，落实政府经费保障责任，切实把人民调解工作指导经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费、专职人民调解员聘用经费、办案补贴和专家咨询费纳入财政预算足额保障，为开展人民调解参与信访矛盾化解工作创造良好条件。加大政府购买人民调解服务力度。信访部门加强场所保障，为人民调解进驻信访接待大厅提供场所、设施等物质条件。目前，全省大部分县（区）已将司法行政机关指导人民调解工作经费和调委会补助经费列入统计财政预算，村级调解工作经费均有当地政府采取“以案定补”或“以奖代补”的形式给予补贴，但个别县（区）还有落实不到位现象，下一步我们将加大对各地市落实人民调解工作经费保障政策的督导检查力度，切实加强人民调解工作保障。
（三）关于借鉴发达省份地区经验，创新举措，抓好落实建议的问题。今年5月10日至11日，司法部在浙江温州市召开全国人民调解工作会议，部署在北京、黑龙江、宁夏等9省开展坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交试点工作，我省虽未被列为第一批试点省份，但省司法厅积极响应号召，7月11日召开全省人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作电视电话会议，省厅及铜川、安康等地市组织基层干部赴“枫桥经验”发祥地浙江省诸暨市等学习考察先进经验。各地加大工作创新力度，华阴市创新访调对接机制和方法，推出“六个专班”、“六诊法”化解信访矛盾，共化解信访积案100多件，取得显著成效，省厅及时总结推广此做法经验，以发挥示范引领作用。下一步我们将进一步加大创新力度，认真落实我省下发的《坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交三年行动方案》，在人民调解机制创新、方法创新、管理创新等方面推出一系列新举措，力争取得新成效。
二、关于建立覆盖全省调解网络，建立“大调解”工作模式的问题的答复
“大调解”是坚持党委、政府总揽全局，协调各方的领导核心作用，有效发挥司法行政机关指导人民调解工作的智能优势，建立党委、政府统一领导、各级职能部门积极参与、既有分工又有配合的社会矛盾纠纷大调解工作格局从而形成化解社会矛盾纠纷合力的工作体系。近年来，全省各地积极推进社会管理创新，建立新机制，拓展新领域，解决新问题，构建“大调解”工作格局，作了大量探索和积极尝试，取得了一些成功经验及良好效果。积极探索出“五步工作法”、“五位一体”、“人民调解回音壁”、“两所联调”等工作机制和“网上人民调解委员会”、“行政区域毗邻地区人民调解工作联动机制”，在村（居）、社区设立专职调委会主任，以及设立“个人品牌人民调解工作室”等等一些人民调解工作好经验和好做法，有力地推动了全省人民调解工作机制的不断创新发展。
（一）关于建立矛盾纠纷排查工作机制的问题。为做好全省矛盾纠纷排查化解工作，省司法厅大力开展专项活动，针对特殊敏感时期，先后部署开展了“百日矛盾纠纷排查化解”、“千所万人抓化解，力促三秦大和谐”、“走基层抓化解 强基础促和谐”主题月活动等，确保了特殊敏感时期和重大活动期间社会形势的安全稳定。今后，我们将坚持预防为先的原则，建立完善“日排查、周报告、月汇总”工作机制，开展有针对性的排查，重点排查越级访、治安隐患、群体性事件等苗头性线索，同时，要求各地在重要节点、敏感时段，针对特定区域、特定行业或领域开展专项排查活动，做到底数清、情况明。
（二）关于通过宣传《人民调解法》，实行人民调解“以奖代补”政策，用公正增强人民调解协议执行力等措施加强人民调解工作保障的问题。《人民调解法》第六条规定：“国家鼓励和支持人民调解工作，县级以上人民政府对人民调解所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰和奖励”。我省为持续加强人民调解制度规范化建设,先后制定并和相关部门联合下发《关于在全省实行人民调解司法调解行政调解衔接联动机制的实施意见》、《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》、《关于在企业内部加强人民调解工作的意见》等多项政策文件，并于2016年12月以省政府令形式颁布出台了《陕西省人民调解员管理办法》（后称《办法》），这是全国首个人民调解员队伍建设方面的省级政府规章。《办法》从制度层面解决了人民调解员选任、管理、培训、职责要求、补贴待遇和考核奖惩等制约人民调解工作发展的瓶颈问题，特别是其中关于人民调解员“以案定补”补贴标准的规定，对提高人民调解员工作积极性、加强人民调解员队伍建设、推动人民调解工作创新发展具有里程碑意义。为抓好《办法》贯彻落实，省司法厅与省财政厅沟通协商，在《陕西省人民调解员管理办法》中明确了人民调解“以案定补”标准，对司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费作出了明确规定，提出了建立随着当地经济发展逐步提高经费保障增长机制的要求。在文件层层下发的同时我们积极争取各级党委政府支持，多次沟通反复协商，认真协调落实三项经费。目前，全省大部分市县（区）已将人民调解工作经费列入财政预算。2018年全省共落实人民调解工作指导经费9843.11万元，调委会补助经费500.21万元，人民调解员补贴经费8706.87万元。同时，各地司法行政机关也紧密结合人民调解法的规定相继制定了本地区规范人民调解保障工作的规章制度（如：《西安市财政局 西安市司法局 西安市人民调解工作经费管理办法》），明确了人民调解工作、人民调解员教育奖惩、工作补贴发放标准和领取办法等事项，保证了本地区人民调解员经费保障落实到位、工作依法规范有序运行。
三、关于人民调解工作在日常的执行过程中还存在组织功能弱化、行政机关过度干预、人民调解员素质层次不齐、人才流失严重、司法行政机关和法院对人民调解工作指导不到位、调解程序不够规范、人民调解协议效力弱、司法确认机制不畅等问题的答复。
（一）关于实行政府向社会力量购买人民调解服务、成立行业自律组织人民调解协会、提升人民调解员素质的问题。
根据党的十八届四中全会关于加强行业性专业性人民调解组织建设的要求，省司法厅与相关部门联合制定下发《关于在全省建立健全行业性专业性人民调解队伍的意见》《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》《关于在县（区）建立婚姻家庭纠纷人民调解组织的意见》等指导性文件。指导各县（区）在医疗纠纷、征地拆迁、交通事故、物业管理、环境保护、劳动争议、土地流转等八个热点矛盾纠纷易发的重点领域建立相应的行业性专业性人民调解组织，配备专职人民调解员，落实调解工作经费，有效化解八个重点领域的矛盾纠纷。将没有独立设立人民调解组织的行业性专业性矛盾纠纷全部纳入县（区）人民调解委员会受案范围，着力解决调解组织不明确、相互推诿扯皮、纠纷化解不力等问题，切实维护社会和谐稳定。我省建立第三方调解机制、依法处理医闹的做法，受到中央领导的充分肯定。
为不断优化调解员队伍结构，省司法厅着力逐步推行人民调解员聘任制度，加强专职人民调解员队伍培训力度，不断提高人民调解员队伍的专业化、职业化程度，近3年，省司法厅共培训基层人民调解员12万余人，反馈积极，收效显著，人民调解员队伍整体素质显著提高，调解员、信息员、情报员、宣传员“四位一体”、“一员多能”的工作本领明显增强。
为进一步规范我省人民调解工作，提升我省人民调解员队伍形象，增强工作的严肃性、专业性，今年我省将全面统一全省人民调解协会及人民调解员执业证、吊牌和调解徽。加强专职人民调解员的登记备案管理。要求各司法行政机关按照省政府出台的《陕西省人民调解员管理办法》要求，制发人民调解员证书样本，对岗位培训、继任培训合格的专职人民调解员进行登记备案；对选聘的专职人民调解员通过定身份、定职责、定待遇的“三定”方式予以稳定，确保专职专用，真正做到“术业有专攻”。
（二）关于各职能部门积极完善对人民调解工作的指导和监督机制、提高司法确认比例、加强宣传和保障力度，实现省、市、县各级人民调解协会全覆盖的问题。长期以来，司法行政机关直接管理人民调解组织和具体参与矛盾纠纷调处的现象较为普遍，影响了人民调解事业的发展。为深入贯彻落实《人民调解法》，去除人民调解工作行政化色彩，探索符合《人民调解法》规定的人民调解组织建设新路子，依法规范人民调解组织建设，推进人民调解工作创新发展，进一步理顺人民调解工作管理机制，特别是顺利建设专业性行业性等新型人民调解组织，更好地发挥其调解疑难复杂矛盾纠纷的职能作用，从2015年开始，陕西省司法厅在全国创新开展建立人民调解协会和县（区）联合人民调解委员会工作（以下简称“双建”工作）。在深入调研的基础上，省司法厅制定了《人民调解“双建”工作抓点带面方案》，在3市、6县（区）创办工作示范点，在取得成功经验后，省司法厅又及时下发了《关于建立人民调解协会和调解委员会的意见》。2016年6月省司法厅会同省综治办统一部署，联合下发了《关于进一步做好人民调解“双建”工作的通知》，进一步确保“双建”得到全面落实。在多次实地调研的基础上，结合“双建”工作要求和全省实际，总结提炼出灞桥区人民调解“358”模式，在灞桥区召开全省人民调解“358”模式现场推进会，带动全省“双建”工作蓬勃发展。针对一些地方成立了机构，但缺钱、少人、工作不能正常开展，作用得不到发挥的情况及时总结推广安康市石泉县人民调解“双建”工作经验，破解了全省在工作中经费、人员等影响制约“双建”工作发展难题。自人民调解“双建”工作实施以来，在各级综治部门和司法行政机关的高度重视和共同努力下，不断加大抓建力度，积极争取党委政府支持，加强部门协调配合，形成了党委政府领导、司法行政机关指导、人民调解协会和人民调解委员会自我管理、自我教育、自我服务的人民调解工作新机制、新格局，恢复了人民调解的群众性、自治性和民间性，使人民调解更具生机和活力。目前全省人民调解协会和县（区）人民调解委员会已实现全覆盖。
同时，为进一步加强人民调解员队伍专职化建设，省司法厅着力做好人民调解员选聘培训工作，把具有专业知识的人员吸收到人民调解员队伍中来，强化交流培训，不断提高人民调解员的政治素养和业务能力，着力打造一支专兼结合、专职为主，优势互补、结构合理的人民调解员队伍。各级司法行政机关不断加大指导力度，加强人民调解组织规范化建设，严格按照有关法律规定开展工作，确保人民调解协会和县（区）人民调解委员会合法设立，运行规范。
全省各级司法行政机关还注重加强与新闻媒体的联系，通过网络、报刊、电视等及时宣传实施人民调解工作及人民调解“双建”工作的重要意义、主要内容、实施步骤以及改革试点的好经验、好做法和实施成效，让广大人民群众和人民调解员了解这项工作，不断扩大人民调解工作的社会影响力。省司法厅还与陕西电视台联合开办《帮忙有一套》人民调解栏目，截止今年10月底，共播出635期，成功调解纠纷500多起，极大的提升了社会各界对人民调解工作的知晓率，为我省人民调解工作的开展营造了良好的舆论氛围。
关于您提到的人民调解协议效力弱，司法确认机制不畅的问题，《人民调解法》明确规定“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”。为确保人民调解协议的司法确认制度，《人民调解法》确定了对人民调解协议的司法确认制度，即：双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，经法院确认合法有效的调解协议，一方当事人拒绝或未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
特此答复。
陕西省司法厅
2018年12月7日
