《中国法治》刊发杨政国署名文章：法治是行政决策的底线

《中国法治》2023年第2期“法治实践”栏目刊发陕西省司法厅党组书记、厅长杨政国署名文章《法治是行政决策的底线》，现予以全文转载。

法治是行政决策的底线

陕西省司法厅党组书记、厅长  杨政国

行政决策是行政权力运行的起点，规范行政决策行为特别是重大行政决策行为，是规范行政权力的重点，也是建设法治政府的重点。党的二十大报告强调指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”依法决策是依法行政的关键和核心，要推进依法行政、建设法治政府，就必须发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，坚守法治这条行政决策的底线，坚持科学决策、民主决策、依法决策，让行政权力始终沿着法治轨道运行。

一、理念思维“尊”法治，确保行政决策方向正确

法治理念是法治的灵魂，体现了法治的精神实质和价值追求。党的十八届四中全会把深入推进依法行政、加快建设法治政府确定为全面推进依法治国的重大任务，要求各级政府必须坚持在党的领导下依法决策、依法行政。各地区各部门认真组织落实，法治政府建设稳步推进，取得了重大成就。但是，必须清醒地看到，当前在推进法治政府建设、提升行政决策公信力和执行力方面还存在一些薄弱环节，面临不少困难和问题。比如：决策宗旨上，有的并非源之公心、出于公义，而是暗藏私心、夹带私利；决策分析时，有的缺乏深入调研、科学论证，而是拍脑决策、武断裁定；决策过程中，有的不能广纳善言、凝聚共识，而是独断专行、搞一言堂；决策执行时，有的不够规范透明、依法行政，而是擅权执法、寻租执法，严重影响和制约着法治政府建设。新时代新任务要求各级行政机关必须善于用法治眼光谋划工作，用法治意识凝聚共识，用法治方式破解难题，用法治规范巩固改革发展成果，确保行政决策方向不跑偏、落实不走样。

——坚持党的集中统一领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是党和国家的根本所在、命脉所在，也是推进中国式现代化法治政府建设的根本遵循和重要保证。各级政府要以党的政治建设为统领，在党委统一领导下，深入学习贯彻习近平法治思想，坚持党总揽全局、协调各方，毫不动摇、坚定不移地把党的领导贯彻落实到全面推进依法治国、依法执政、依法行政的全过程各方面，以法治政府建设的成效体现各级行政机关坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的政治担当。

——坚决维护宪法权威。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，这是党的二十大报告关于“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的根本要求。各级政府及其工作人员要强化宪法意识，弘扬宪法精神，带头尊崇宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法，充分发挥宪法在行政立法、执法中的核心地位功能，旗帜鲜明维护宪法尊严和权威。各级领导干部要做尊崇和执行宪法的表率，对宪法法律始终保持敬畏之心，带头在宪法法律范围内活动，切实履行推进法治建设第一责任人的职责，做深入推进法治政府建设的引领者、组织者、推动者和示范者，使法治思维渗透到血液中、骨子里，内化于心、外化于行，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。

——坚持人民主体地位。民为邦本，本固邦宁。政府的一切权力来源于人民，必须全心全意为人民服务。从近年来党中央部署开展的以“扫黑除恶”“打伞破网”等为重点的专项斗争以及所取得的伟大成就，就深刻蕴含着人民至上的理念和力量。因此，要把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法行政、建设法治政府的各领域全过程，就必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，积极回应人民群众新要求新期待，把保障和满足人民群众对美好生活的向往作为行政决策的出发点和落脚点，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，使政府的一切立法、执法和施政行为都充分体现人民意志，实现法治保障城乡更安宁、群众更安乐。

——大力弘扬法治文化。法安天下，德润人心。党的二十大报告指出：“弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。只有人们发自内心地认同法律、信赖法律、遵守法律，才能形成推进依法治国的强大力量。当前，要深入开展法治宣传教育，落实“八五”普法规划，充分发挥法治文化的引领、熏陶作用，加强“智慧普法”等新技术新媒体在弘扬社会主义法治精神、传播法治理念中的运用，推动法治文化深入人心。坚持把法治和德治、他律和自律有机结合起来，把社会主义核心价值观融入法治建设，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，在全社会树立守法者得益、受尊重，违法者必惩、受谴责的价值导向，不断凝聚社会正能量，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。

二、程序规范“守”法治，确保行政决策科学民主

行政程序越规范科学，行政行为就越有章可循。党的二十大报告要求“全面落实重大决策程序制度”。进入新时代，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，对党治国理政的考验之大前所未有。各级行政机关必须善于运用法治手段管理经济、治理社会、改善民生，牢记法律红线不可触碰、法律底线不可逾越，推进行政决策的科学化、民主化和法治化。

——依法全面履行政府职能。习近平总书记强调：“用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。”以习近平同志为核心的党中央站在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对构建职责明确、依法行政的政府治理体系作出重大决策部署，为加快建设法治政府指明了方向。要坚持优化政府组织结构与促进政府职能转变、理顺部门职责关系统筹结合，推进行政决策机构、职能、权限、程序、责任法定化，确保每一项行政行为于法有据。要在推进政府机构职能优化协同高效的同时，健全依法行政制度体系和行政决策制度体系，强化制度和政策执行，恪守法定职责必须为、法无授权不可为，织密法治之网，强化法治之力，实现行政行为主体合法、权限合法、方法合法、程序合法、内容合法、结果合法的高度统一。

——提升行政决策质量。对事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，要严格遵循“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”五项法定程序，广泛听取各方面的意见建议，尊重民意、汇集民智、凝聚民心，把顶层设计与问计于民有机统一起来，用“群众提、大家定、政府办”的理念切实增强公众参与实效。对专业性、技术性较强的决策事项，要充分发挥行政决策咨询论证智库作用，组织专家、专业机构进行科学论证，提高专家论证和风险评估质量，减少决策失误，降低决策风险。对未经合法性审查或经审查不合法的，坚决不提交集体讨论；并严格落实决策过程记录和材料归档制度。注重发挥法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中的积极作用，确保重大行政决策程序规范、科学民主。

——全面规范行政裁量权。党的二十大报告指出：“加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。”滥用自由裁量权、处罚畸重畸轻，是长期以来社会反映强烈的一个突出执法问题，榆林“芹菜案”给各级行政机关敲响了警钟。要坚持法制统一、程序公正、公平合理、高效便民的原则，进一步规范行政裁量权基准制定和管理，维护公平竞争市场秩序，坚决落实权力清单、责任清单、负面清单，厘清权力边界，规范行政审批，坚决纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为，以及不作为乱作为和懒政怠政，消除权力设租寻租空间。要坚持简政放权，从严控权，在取消、下放、转移、整合有关行政权力，实现“权力瘦身”的同时，健全事前事中事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制，推进“双随机、一公开”，既防止“越位”“错位”，又防止“缺位”“失位”。要持续优化法治化营商环境，推进“放管服”改革，最大限度为市场主体松绑减负，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”，为高质量发展创造更加公正透明的法治环境。

三、监督制约“依”法治，确保行政决策公开透明

党的二十大报告强调：“强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。”监督不仅仅是对权力的制约，有效监督更是对行政机关工作人员真正的爱护，全方位的监督是对政府工作的有力支持。各级行政机关要真心实意接受宪法法律、人大、政协、社会和舆论等各方面监督，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

——加强对政府内部权力制约。从近几年党中央坚决查处甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题、陕西秦岭违建别墅等问题来看，一方面，发生这些问题的根源在于有关政府部门和少数领导干部不守政治规矩和政治纪律；另一方面，也表现出一些地方存在“发展要上、法治要让”的认识误区，在立法上“放水”、执法上“放弃”，领导干部法治思维和法治意识缺失，不依法决策，教训极为深刻。健全完善政府内部权力制约机制，必须坚持实行分事行权、分岗设权、分级授权，强化行政权力内部流程监控，编制行政权力运行流程图，切实做到用制度管权、管事、管人。尤其针对行政权力运行的关节点、薄弱点、风险点以及决策部署、部门执行、工作督查、效果反馈等重点环节，强化法制审核，严防权力滥用和乱作决策等问题。

——推进行政决策规范透明。行政权力规范透明运行是衡量法治政府的内在标准。要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，整合信息资源，建好、用好政务服务“一张网”，实现“信息孤岛”向数据共享与业务协同的转变。畅通公众参与重大公共决策的渠道，规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，运用博客、微博、微信、移动客户端等社交网络和即时通信工具，及时回应社会关切，主动答疑释惑，正确引导网络舆情，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，努力打造阳光、透明、开放型政府。

——发挥目标责任考核作用。坚持把是否遵守决策程序制度、是否做到依法决策，作为对政府部门巡视巡察的重点内容，作为对行政机关主要负责人考核、经济责任审计的主要指标，纳入目标责任考核体系，以此促进各级领导干部行政决策能力提升。 在考核思路上，要突出考核政府部门的整体性工作、主要领导的“关键少数”作用，以及行政行为的规范和效能建设；在考核方法上，要改进政府内部考评方式、考评时机，重视社会公众参评，发挥专家点评作用；在考核手段上，要注重定性和定量相结合,用数据说话、靠实绩支撑，增强考评的可操作性、说服力和可信度。

——落实问责追责工作机制。问责追责不及时、不到位，蜻蜓点水、无关痛痒，势必挫伤群众对行政机关的信任。要按照党的二十大关于“扎实推进依法行政”战略部署，推进实施重大行政决策终身责任追究和责任倒查机制，把行政不作为、失职渎职、滥用职权和严重损害群众利益的行为作为问责追责的重点，对行政权力腐败行为“零容忍”，有错必纠、有责必问、有过必罚，把行政决策权关进法治的“笼子”，让行政决策者依法行使权力。

党的二十大报告专章部署“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，释放了在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的强烈信号。各级行政机关必须深刻理解“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”，切实发挥法治政府建设对法治国家、法治社会建设的示范引领作用，努力实现率先突破，不断推动依法行政和法治政府建设取得新进展。